国会政体

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国会政体
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《国会政体:美国政治研究》详细介绍了美国联邦制的中枢神经系统——国会的独特属性和真实运作图景,包括其区别于其他代议制机构的组织架构、复杂的活动规则,以及与行政机关的实际关系。

美国宪法设计了复杂精巧的制衡机制,不过是一种书面理论,现实中的美国联邦制度由国会主导,而国会权力又分散于各个常设委员会手中。这个“国会政体”议事规则复杂,权力分散,职责不清,领袖缺位,与宪法理想相去甚远。

威尔逊在书中对美国众议院、参议院与行政机关进行逐个检讨,为了克服美国联邦制度这一根本缺陷,他认为应当建立一个途径简单、权力单一完整、责任清晰的简明政体,从而更加接近1787年宪法所试图实现的政治理想。
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适读人群 :社科读者、高校师生

美国唯1哲学博士总统,学者型政治家代表作 
在四十五位美国总统中,伍德罗?威尔逊是唯1*位“学者总统”。这并不仅仅因为他拥有哲学博士学位,曾经做过多年大学教授和普林斯顿大学校长,更重要的是,他是一位名副其实的学者,在政治学、历史学和公共行政学等领域发表过极有影响力的学术著作。从政之前已著作等身,从政之后仍然笔耕不辍。本书就是威尔逊发表的*重要的一部关于美国宪制的作品。 
对19世纪末美国政治体制诚实、透彻的批判 
本书是美国本土学者在19世纪后期写出的第一部研究美国政府体制的专著。威尔逊以英国议会为参照,用清楚而生动的语言细致描述了美国国会的组织与立法进程,历数美国国会一权独大给美国政治带来的体制弊端,对制宪者们引以为豪的制度发明——三权分立与制衡——提出了严厉、公开的批判。这种具有深刻洞见的批判,帮助建构了进步时代宪制改革的精神动力,而进步时代则为现代美国的出现奠定了基础。 
一百多年后的今天,美国总统与国会之间的制衡和较量仍未停止 
本书出版后的一百多年间,美国的政治态势在风云变幻的国际政治潮流中轰轰烈烈地向前发展。威尔逊本人也改写了美国的历史,他的总统任期恰好是美国“崛起”的关键八年。此后我们所目睹的,是随着经济腾飞与国际战争变化,美国在国际政治舞台中扮演着越来越重要的角色,总统的权力也开始变得强大而集中。权力更迭,此起彼伏,美国总统与国会之间又开始了新的制衡和较量……

内容简介

《国会政体:美国政治研究》详细介绍了美国联邦制的中枢神经系统——国会的独特属性和真实运作图景,包括其区别于其他代议制机构的组织架构、复杂的活动规则,以及与行政机关的实际关系。美国宪法设计了复杂精巧的制衡机制,不过是一种书面理论,现实中的美国联邦制度由国会主导,而国会权力又分散于各个常设委员会手中。这个“国会政体”议事规则复杂,权力分散,职责不清,领袖缺位,与宪法理想相去甚远。威尔逊在书中对美国众议院、参议院与行政机关进行逐个检讨,为了克服美国联邦制度这一根本缺陷,他认为应当建立一个途径简单、权力单一完整、责任清晰的简明政体,从而更加接近1787年宪法所试图实现的政治理想。

作者简介

美国著名学者型政治家,第二十八任总统。先后担任普林斯顿大学校长、新泽西州州长,1913—1921年任美国总统。本书是他获得约翰?霍普金斯大学哲学博士学位的论文。

精彩书评

《国会政体》对我们理解美国政治体制在19和20世纪交汇时代的成长与转型,对我们认识威尔逊等美国知识分子如何在巨变时代的制度转型中扮演“国家建构者”的角色,对我们了解现代美国社会科学在19世纪起步阶段所经历的曲折与磨难,都具有极为重要的启发意义。换言之,《国会政体》在生动讲述美国政治如何在19世纪末陷入难局的同时,也在多种层面上向我们暗示美国为何最终能够转型,从而走出难局。

——王希(北京大学历史系教授、美国宾夕法尼亚州印第安纳大学历史系教授)

 

目录

主编序 
中文版序 
第十五版前言 
前言 
第一章 导论 
第二章 众议院 
第三章 参议院:收入与支出 
第四章 参议院 
第五章 行政机关 
第六章 结论 
索引 
译后记

 

精彩书摘

国会就像一幅巨型画像,当中挤满了同等地位的显贵政要,布满了详尽突出的各种细节,很难仅凭匆忙一瞥,或采用单一视角就能够获得令人满意而具有鉴赏力的理解。它复杂的形式和多样的结构让人眼花缭乱,掩盖了表面结构背后的制度。它太过复杂,以至于如果不经一番努力,不通过一个细致而系统的分析流程,是无法理解的。因此,很少有人能真正了解它,特别是对于背影多样的广大群众来说,更是欲认识而无门。如果国会有这样一些权威的领导人物,他们在外界的眼中形象鲜明,可以代表和代言国家立法机关,可以代表数量众多又受人尊敬的社会群体——这个群体的人们只会思考具体的问题,只会和具体的人打交道,无法搞懂捉摸不透的抽象化问题——那么,让这个国家的多数人遵循法治路径,而不出现严重的思想混乱,还是有可能的。我猜想,任何关注大英帝国的政策,甚至是关于选举权改革和其他严格意义上属于立法问题的政策的人,首先想起的都不是下议院,而是下议院的差使—格莱斯顿先生和他的同事们。所提的问题不是:议会会做什么?而是:格莱斯顿先生会做什么?要了解德国的法律规划,更容易和客观的方式是锁定俾斯麦沉重的眉头,而不是认为这些规划能够由德国国民议会的意志所决定,虽然事实上,国民议会的同意对于专横跋扈的总理的计划是不可或缺的。

但是,人们普遍认为,没有哪个伟大的部长或部门可以代表美国国会的意志和存在。众议院议长比其他人更接近领袖的角色,但是他的意志并不是主宰立法的一种影响重大而权威的权力,最多就是任命负责领导国会和为国会服务的委员会而已。因此,对于大众来说,把所有立法都溯源于他,并不能让人满意。他可能在发起法案方面有一些控制权,但他过于安静地坐在自己的议长位子上,而明显不是他所主持的这个机构的议员席之上,这会让一般人觉得,他不会在一项立法活动启动之时,就立刻密切关注。所有人都知道他是一个坚定而公开承认的党派人士,只要可以,他就会为他的党派的立法道路清除障碍。但好像不是所有重要的议案都源自他,或者每一项政策都出自他手。现实不是这样的。他是一个伟大的政党领袖,但作为众议院的首席官员,这一职位的不良环境阻碍了他发挥积极的领导能力。他任命众议院的领袖,但他自己却不是一名领袖。

真正的领袖是那些最重要的常设委员会的主席。更确切地说,有多少立法议题,就有多少领袖。因为有多少立法主要类别, 就有多少常设委员会。而且,在讨论每一个事务的议题时,就会有一个常设委员会的主席以专门领导人的身份指导众议院,负责监督议题所属特定类别的所有议案。就是这种多重领导人、多头领导体制,导致众议院的组织体系太过复杂,无法让不了解的人们和非专业的观察者轻松理解它的管理方式。因为常设委员会的主席并没有建立一个像行政部门那样的协作架构。他们在对各种相似和相互有益的议案进行选择时,并不需要咨询他人或获取一致意见。从来都没有一致行动的念头。每一个委员会都按照自己的方式与速度行动。在众议院这种分离的,并因此是无组织的、混乱的、随意的行动之中,很难发现统一或者条理;在委员会时不时推荐的各种议案中,也很难发现共同目标。

不仅那些从外部观察众议院的普通观察者会粗浅地认为,众议院的行动纷乱复杂,没有易于理解的规则,即使是一个内部人,想要通过众议院的公开会议来细查它的日常进展,从而了解众议院,也并非是一件容易的事情。一个新当选的议员,第一次走进这道大门,对于它的规则和习惯的了解程度还不如他的选民,往往需要极为艰难地调整他对于国会生活先入为主的观念。在他宣布就职,成为这一庞大立法机器的一部分之后,他需要适应自己所置身其中的这个陌生而又充满意外的环境。确实,与他的华盛顿工作生涯休戚相关的许多事物会常常让这个新议员感到厌恶和气馁,甚至悲痛。首先,他在地方上的声望不会跟随他来到联邦首府。很可能他所在的州的人民认识他,把他当成绝对的伙伴。但其他人并不认识他,最多把他当成这个党派或那个党派的一个追随者,或者刚从这个州或那个州上来的新人。他会发现自己的地位微不足道,身份模糊不清。但他所要循环经历的这种社会羞辱(不仅是担任国会议员才会这样,还有其他很多同样的职位),还比不上他终会发现的另一种懊恼和失望——在国会的眼中,他几乎没有任何分量或权利。当成为一个享有巨大权力和崇高特权的组织里的一名成员时,没有人希望组织中重要的规则和先例——这些规则和先例似乎是故意设置来让个体成员毫无用武之地的——会让他的行动受到压制,让他自己感到压抑。然而一个新议员会发现这些规制和先例确是如此。但这与他无关,因为那些规则和先例是因各种事务而不得不设立的,并非像表面上看起来的,是为了追求“剥夺新议员的特权”这一既定目标而设立的;但事实是他必须忍受这些规则和先例的制约,直到“传统成为他的一个舒适之物”,他才会毫无怨言地向它们屈服。

当然,并不是所有新议员都会蒙受这些恼人规矩的折磨,因为并不是每一个新议员都带着要诚实地、认真地、尽责地工作的严肃目标就任。最无所事事和自我放纵的议员有无数上手容易、使用简单的诡计和托词,可轻易上演一场堪称典范的勤勉大戏,这即使在夸夸其谈的演讲中无法取悦选民,也至少能够满足他们。但是故意追求无用性和虚假善举的国会议员很可能是少数。大部分人无疑对他们的责任具有足够敏锐的意识,对于实现这些责任具有毫不犹豫的渴望。可以理所当然地认为新议员的热情大多是猛烈而持续的。如果一开始不是猛烈的,通过与规则的摩擦也很可能会变得猛烈,因为这些人不可避免地会被国会无情的规矩对他们施加的各种限制激怒。

一般来说,新议员会作为某一特定政策派别的代表来到华盛顿。在其当选时,他可能属于自由贸易的呼吁者,或者保护主义的拥护者。当他开始履行职责时,顺理成章的第一个关注点,就是寻找直接的机会去表达他的观点,以及以最快的方式将这些观点具体化,让它们挤进国会的关注清单中。因此,当他发现既无机会也无途径时,他的失望之感必然强烈。他可以介绍他的议案,但这是他唯一可以做的,而且他只能在特定的时间,采用特定的方式才能做。对于这一点,如果他不够警觉,不懂得提前询问相关实践细节,那他很可能需要通过原始的体验才能学到。他一开始可能会轻率地行动,以为国会会遵守议会制实践的一般规则,而这些规则通过他年幼时参加的辩论俱乐部,以及后来所参加的群众会议已让他非常熟悉。在会议前期,他的议案无疑已准备充足,于是,当某一天国会手头似乎没有什么事务,得益于这一会议程序的间隙,他起身宣读它,并要求国会采纳。但他会发现自己给全体议员带来了一个艰难而危险的任务。当然会有其他人也和他一样想要争取这个机会;而接下来发生的事实会激起他的愤慨:尽管议长听到了他的发言呼唤,但连头也不转过来, 并迅速点了其他人的名字,而且是一副理所当然的样子。如果他任性地坚持呼喊“议长先生”,他也许可以吸引这位高级官员的一时注意,但结果会是被告知扰乱秩序,而且他的议案只有获得一致同意才能在这一阶段进行介绍。他会立刻不假思索、言辞激烈地大声疾呼表示反对,但接着会充满困惑与厌恶地被迫坐下。他无意识地强行按照“事务的正常秩序”行事,结果换来一记当头棒喝,还稀里糊涂不知意外是如何发生的。

让他尊重(如果不是畏惧的话)规则的这初次经历所带来的痛苦和耻辱,促使这位新议员设法(通过学习或询问)找出(如果可能的话)他的特权的属性和依据。他了解到他唯一的安全日是星期一。这一天各州会被轮流点名,轮到哪个州,该州议员就可以介绍自己的议案。因此在星期一,他向规则发起新一轮尝试,自信地认为这一次是站在安全的一方—但可能太过轻率而不幸地过于自信。如果他不假思索地以为,当他的议案被书记员提交审阅后,他有机会为这个议案多说两句,于是就开始发表他思索良久的演讲,那么当他刚一开口,就必然会像第一次那样被规则击倒。议长的小木槌会立刻专横地敲击出刺耳的响声。他会被粗暴地告知这时没有讨论环节,议案会被提交给适当的委 员会。

这确实令人沮丧。这是他在委员会政体中的第一堂课,主人的棍棒会带来疼痛。但他越早懂得常设委员会的特权和力量, 他就会越早穿过规则的迷雾,避免与它们充满荆棘的那一面接触所带来的苦痛。常设委员会的特权,既是规则的起点,也是规则的终点。众议院和参议院的行事方式,可以比喻性地(但不会不准确地)称为一个古怪的分解装置。众议院几乎是拆分成小板块来商议和立法的。因为时间关系,讨论所有议案是不可能的,因为每一板块都意味着成千上万的议题。而且,即使时间允许,一般的辩论与修订程序是否就足以将每周堆积在书记员桌上的无数议案分清良莠,也是值得怀疑的。因此,没人会做这种无用功。任务被拆分后,大部分被分配给四十七个常设委员会——它们构成了众议院的固定架构,还有一些被分配给那些因特殊和临时目的而设立的特派委员会。这些在每星期一涌入的数之不尽的议案,每一个都会被“一审二审”——仅仅是敷衍地审议,也就是浏览一下标题和负责的书记员,然后默示地让它通过第一道正式程序,目的就在于让它能够到达“交付审议”(commitment)这一适当阶段,以及不经辩论就可提交给适当的常设委员会。实际上,没有哪个议案可以绕开提交委员会这一程序,不过由委员会引入的议案,还有一些时不时因规则搁置制度(suspension of the rules)、通过三分之二投票同意而挤入的议案除外。尽管如此,一个议案的具体处置方式往往难以被轻易地、理所当然地决定。除了伟大的筹款委员会,以及同样伟大的拨款委员会,国会中还有其他常设委员会,例如银行与货币、申诉、商业、公地、邮局驿道、司法、公共财政、生产、农业、军事事务、海军事务、矿产矿业、教育劳动、专利,以及一系列涉及立法的其他分支。尽管这些委员会的名字已经精准而差异化地代表了立法主题的分支,但一个特定的议案要分配给哪个委员会,并不总是显而易见的。很多议案的主题可以恰当地被视作属于一个委员会,或者另一个委员会的管辖范围,因为没有什么清晰固定的界限可以区分各个委员会受命负责的各种业务。它们的管辖范围在很多地方相互重叠,因此一定会经常发生被审阅的议案恰好涵盖这一重叠领域的情形。涉及这种议案提交的激烈而有趣的小争论经常上演。这些积极的争夺战,使得正常安静的例行程序被竞争性的动机打乱,这些动机试图将它们的处置扭向完全不同的方向。一个“决定联合太平洋和中太平洋铁路的最高票价”的议案应该提交给哪个委员会,是商业委员会还是太平洋铁路委员会?一个“禁止邮寄特定种类的信件和传单”的议案应该给邮局驿道委员会(因为它涉及邮寄),还是应该给司法委员会(因为它要将违规的行为定为犯罪)?对于一个看似介于两个明确的委员会管辖范围之间的议案,什么才是恰当的处理方式?

被提交的议案的命运一般来讲就比较确定了。按照规则,被提交的议案就是被确定的议案。当它从书记员的桌面到达委员会会议室,它穿过了国会的叹息之桥,到达阴暗的沉默地库,不再复返。它死亡的方式和时间尚不清楚,但它的朋友将再也见不到它。当然,没有哪个常设委员会有权总揽它所代表的众议院的全部权力,正式地、决定性地否决一个提交给它的议案。如果它反对,它的反对意见必须以“不通过”的建议形式报告给众议院。但是,因为容易发生而变得常见的情况是,对于委员会反对的和认为不重要的议案,它会直到会议结束也不提交任何报告,而用自己起草的议案加以替代。这导致无数议案随着每一届议会的结束而过期。它们不是被否决,而仅是被忽略。没有时间汇报它们的情况。

当然,不言而喻的是,这种委员会式的组织架构的实践效果就是把整个立法控制权,根据主题交付给每一个对应的常设委员会。对于这些主题,委员会有倡议权,而且相关的所有立法行为都在它的否决指引下进行。它为众议院的决定提供了轮廓和路径。但是,在某一方面,它的倡议权是受限的。“根据规则及其他”,即使是常设委员会,如果众议院没有把议案交付给它,它是不能够针对这个议案提交报告的。如果它没有被咨询,它不能自愿对问题给出建议。但是对于它发挥建议和领导的功能来说,这不是一个严重的,甚至不是一个有效的限制。因为获得它想要推荐给众议院的主题,是一件非常简单的事情。只要它的主席,或者它的一个领导议员,拟定一个议案框架,其中包含委员会希望建议立法的要点;接着作为一个个体成员,这个人可以在星期一各州点名时,将它提交上去;它将被提交给他的委员会,从而保证了委员会有机会制定它想要的报告。

常设委员会这种专横的权力,导致新议员想要在众议院的事务中发挥积极作用时频繁受阻。无论如何绕道,委员会的某些特权总会成为路障。规则就是设计得让所有事务都统归于委员会的管理之下。随着第一次会议即将结束,新议员必然会发现,尽管经历了无数次的尝试和令人清醒的冒险,他都无法加入委员会控制下的自由辩论,他那被长期耽搁的演讲永无发表机会。即使国会会期很长,要充分审议四十七个委员会的所有报告依然时间不足。因此, 如果要在散会之前把重要事务办完,就要严格缩减(如果不是完全取消的话)辩论的时间。众议院必须优先关注某一些主题。因此,来自印刷委员会和选举委员会的报告总是随时会得到允许。还有一些主题是众议院必须总是给予细致考虑的,因此筹款委员会和拨款委员会就具有非凡的特权。收入和支出法案在任何时候都可以被汇报,一般情况下都会得到审议。但这四个委员会是被特别允许的四个;其他委员会必须按照既有程序,等待议长点名,满足于从这四个享有最高权力的委员会的桌子上洒落下些许时间的面包屑。

马萨诸塞州的参议员霍尔(Hoar)在国会的丰富经验让他的话语充满权威。他估算道, “如果众议院两年任期的开会时间共有十个月的话”,那么每一次会议,大部分委员会只有两个小时供他们处理事务。这两个小时必须完成“报告、辩论和处置所有分配给他们负责的一般立法主题”。因为大部分时间无疑被浪费掉了。没有哪一届国会在第一次召集的时候就立刻投入工作。首先要选举官员,在它组织架构通过委员会任命而最终完成之前,还要再消耗一些时间。它在节假日还要休会,通常不开冗长的会议。除此之外,还有很多情况会打断大部分事务都在翘首以待的委员会点名。点名只在星期二、星期三和星期四的早晨时间进行——所谓的早晨时间就是宣读“议事记录”(Journal)之后的时间——即便在这个时间段中,它也可能因为前一天需要优先考虑的事务还没完成而被延后。星期一早上不进行点名,因为这一天是固定用来对各州进行点名,让他们介绍和决议议案的。也不在星期五进行,因为星期五是“私益议案日”,一般被申诉委员会,或者其他进入“私益日程表”的议案倡议者占用。星期六,众议院很少开会。

在这些稀缺的早晨时间所进行的报告会经整理后打印出来,以供将来依次审议。由委员会介绍的法案也会被分配到适当的日程中,按顺序在适当的时间进行审议。耗掉一个小时的早晨时间后,众议院才会赶忙开始处理放在议长桌上的事务。

以上这些是议事规则中比较清楚明了的要点。对于新手来说,规则充满了复杂和混乱,而实践的混乱比规则的混乱更为严重。因为事务的一般程序会一直被“获得一致同意”的方案,以及因规则搁置制度而插队的议案所打断。但是明显有一个原则贯穿了程序的每一个阶段,从未被拒绝或废止——那就是委员会可以不受任何阻碍地进行议程支配。这个原则包含的是一个极具塑造力的权力。它是形成所有立法的模具。首先,在委员会指引下的事务处理速度决定了立法要进行的讨论的属性和数量。众议院很清楚时间紧迫。它知道无论怎样赶时间,它也处理不完这次会议要处理的事务的八分之一。一旦停下来进行冗长的辩论,只会让未完成的工作积攒得更多。此外,大部分议员个人都急切想要对每一个待办议案采取迅速行动,因为众议院的每一个议员都是某一个或几个常设委员会的成员,因此很自然地会希望他的委员会所准备的议案都能够尽可能快地进入汇报和投票环节。——他由于被迫对这些议案给予特别关注,从而与它们利益相连。因此,如果一个委员会发言冗长,没完没了,大部分议员必定会希望这个委员会的议案被尽可能快速地处理,从而使得剩下的四十二个不享有特权的(大多数议员所在的)委员会可以获得更早或更公平的汇报机会。此外,大多数议员喜欢催促正在汇报的委员会,正在汇报的委员会一般也很高兴被催促。它可能有几个已成熟的议案,希望在短暂的汇报机会结束之前能够全部得到处理。

因此,众议院会给予正在汇报的委员会、所讨论事务的负责成员一个小时的时间,这是既定的惯例。这一个小时就是辩论的主要时间。正在汇报的委员会成员很少用整个小时来做开场演讲。他只使用部分时间,但剩下的时间依然由其掌控;因为如何使用这一时间是他毫无争议的特权,不管他是否用来发言。在那个小时中不允许他人提出修改意见,除非他同意别人发言;当然,他不会愿意把自己的时间任意送给想要发言的任何人。他确实会基于公平性而给予他的对手或朋友机会,就他所负责的方案发言;但一般来说,如果没有提前获得他的同意,任何人都不能发言,而那些获得发言机会的人,也不能超过他同意的时间。他就像一个优秀的技师,小心翼翼地将辩论和修改的进程维持在他自己的监管之下。当最终他的发言时间结束时,他一定会发起“前述问题动议”(previous question motion)。如果不这样做,就等于失去对手中事务的控制权;除非这个议题按程序往下走,不然辩论就会任意地进行下去,他的委员会也会丧失让它的方案通过的机会。这对于他来说也是丢面子的事。他会成为众矢之的,因为他原本只消提出就可获得。一如我所说的,众议院和他一样着急,会同意他可能提出的几乎77所有限制讨论的要求;但如果他扔掉了缰绳,马匹就会不受拘束地放纵奔跑,嘲讽马夫。一旦这一议题被发起动议了,所有其他的修正案就都被排除了。依然是这个人,会拥有一个小时的时间做总结陈述,接着便是最终的投票,决定如何处理这个议案。

就是这些惯例困惑和为难着新议员,让他们感到震惊。在这些先例和惯例面前,他最终搞明白了。曾经当他跳起来抢夺发言的机会时,议长却淡定冷酷地点了其他随后举手的议员。新手终于明白了这些一度让人困惑而费解的事实。如今无疑足够清楚的是,议长事先知道正在汇报的委员会代表同意把发言机会让给谁;其他人再怎么哭嚷着要获得重视也是没用的。任何希望发言的人,如果可能的话,在事项进入汇报阶段前就应该和委员会协商安排,还应当注意告知议长他被授予一些时间发言。

这无疑是一个很有趣,而且非常新颖和重要的限制辩论和加速立法活动的方法——一个非常重要、明显具有影响深远的宪法效果的方法。对于一个自治民族来说,在承担立法职能的议会中盛行的辩论实践是最为重要的,因为没有经过立法机构透彻讨论的立法简直就是偷偷摸摸的行为。对于国会自身来说,如此匆忙地处理事务是无法明智地处理妥当的,而选民也无法理解国会为何不停下来思考一下。委员会权力所代表的不仅仅是便利的劳动分工。国会的所有事务中,只有一部分事务是国会全体参与的,那就是收入和支出这两个享有优先处理权的主题下的事务。众议院从来不会不经正当审议就接受筹款委员会和拨款委员会的提案,但它却允许几乎所有其他常设委员会在实际上制定法律。从形式上讲,委员会仅消化议员所介绍的各种事务,然后认真准备,深入调查,再交由众议院做出最终的考虑和行动。但在现实中,他们提出实施路径,不但规定众议院要做出的决定,而且根据自己的意愿分配辩论和审议的机会。众议院会议的召开,不是为了进行严肃的讨论,而是为了尽快批准委员会的决定。它的立法是在委员会会议室内进行的;不但依从多数人意志,也依从受特别委任的少数人的决定。因此,如果说,正在开会的国会是在对外作秀的国会,待在委员会会议室中的国会才是真正干活的国会,并不会与事实不符。

即使在非传统的美国人身上,也可以看到习惯的快速发展。众议院的属性被长久的惯例形塑着,形成其规则之基本精神。议员们通过严格的自制,放弃了国会公开辩论后的虚荣欲望,尽可能将内心所有法律意欲禁止的欲求彻底净化,最终成为规范他们生活的法律的完美化身。他们完全缺少辩论的本能,明显不熟悉通过争论而为一个议题斗争的理念,这在近期发生的一件令人啼笑皆非的事例上得以证明。第四十八届众议院中,民主党派的多数人希望即刻通过一个数量相当巨大的养老金议案,但被共和党少数人激烈反对。但某一天傍晚,在众议院一个出席人数不多的会议上,养老金委员会正式提议暂停讨论这个议案的条款,并确定一个日期以尽早考虑这个议案。共和党人声称已决意要执着地“通过冗长发言拖延进程”(filibustering),阻碍任何行动的达成。起初他们拒绝投票,导致单靠民主党人达不到法定人数。接着在整个晚上,他们提出各种拖沓的、阻碍性的议案,使得众议院一直在点名。当听到一些议员企图溜出去睡觉而给出的理由所带来的消遣,或者看两个党派的领导人气愤地争论谁应该为这个僵局负责所带来的兴奋,才偶尔缓解了整个晚上的沉闷拖拉。直到第二天清晨,民主党召集了离队者加入阵营,才使得事情有所进展。现在,关于这个非凡场景的一个值得注意的事实是,少数派如此部署并不是为了争取辩论的机会或时间,不是为了让国民知悉这一臭名昭著的议案的真实属性,而仅是通过安静、顽固的杯葛与一个预案抗争。花费一整个晚上用以反对行动之后,据说众议院“无心再进行规定的三十分钟辩论”,三言两语之后就进行了最终的投票。正如大家所见,制造一个令人诧异的、具有话题性的场景,远比发表没有听众的演讲更容易和更自然地引发人们关注多数党充满疑点的主张。这便是对我们国会政体制度特有的工作方式的一个重要评注。

这个制度的一个显著后果,就是将立法的辩论舞台从国会的议员席转移到委员会会议室的隐秘空间中。当地方乡绅坐下来享用早餐的咖啡,阅读早报中的美联社新闻时,他们一定经常对有时来自华盛顿的简要电报中的一些事项感到极为困惑。他们应该如何理解下面这个例子:“今天,众议院商业委员会听取了” 来自某某州的“国会代表团关于完善河流和港口的拨款的主张, 希望将其纳入河流和港口拨款法中”?他们可能无法理解,对于不属于商业委员会的议员来说,在国会议员席中等待提出建议的机会是无意义的,因为在国会中,他们希望补充内容的议案处于委员会的权力控制之下,只有当负责报告的委员会成员基于礼貌而同意,他们才能获得汇报机会。任何行动,都必须由委员会或通过委员会进行。

因此,国会——至少是众议院——实际上不仅把立法权,而且把它的审议功能也授予它的常设委员会。严格而紧迫的众议院规则所规定的少量公开辩论是形式化的,无效的,真正形塑法律的是发生在委员会内部的讨论。委员会对立法问题的筛分无疑是有重大价值的,它使得众议院可以从权威人士那里获得“清晰忠告”和明智建议。所有关于公共政策的清醒、目的明确、务实(business-like)的对话,无论发生在国会中,还是仅发生在国会的委员会中,都是极具价值的。而所有在委员会会议室中出现的争论,无论是发生在委员会成员之间,还是发生在成员们和特别议案倡议者之间,都将为提交给众议院的报告增加清晰度和明确的一致性。

然而,为什么委员会最透彻的讨论,在他们的房间中对所有细节最详尽、最具辨别力的分析,不能替代或者满足国会在公开会议中进行的修订和辩论?这里有几个非常明显的理由。首先,委员会的程序是秘密进行的,讨论并不公开。所有对公共事务的讨论,最主要的、毫无疑问的,也是最根本的目的,就是启迪民智。由于人民听不到委员会的辩论,自然也就无法受其教化,而委员会只能自我教化了。委员会程序公开所面临的一个根本性的异议,也是所有国会法律人都认为理所当然的,就是那些程序在经众议院确认之前,都是没有法律效力的。委员会是受委托来指导众议院,而不是指导公众的。

确实,委员会不可能经常公开自己的会议,让那些想旁听待决事项的人参加。也没有人能够主张旁听的权利。相反,委员会绝对隐秘的开会,是依据特权和惯例的。任何议员,如果在众议院的发言中透漏了委员会内部的事情,“除非是以委员会多数人批准的书面报告的形式”,否则便是违规的。而且,要求一个委员会以公开方式进行它的调查,在一般议事规则中也找不到依据。因此,只有经委员会许可,才会向其他人公开他们的辩论。

 

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麦谷多文学网 国会政体 《国会政体:美国政治研究》详细介绍了美国联邦制的中枢神经系统国会的独特属性和真实运  作者:伍德罗•威尔逊

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